太原市防御自然灾害管理探讨

    近年，汶川地震、南方冰雪、多省洪水等自然灾害频发，给人民生命财产带来了巨大损失，严重影响了我国的可持续发展。随着我市城市化进程的加快，自然灾害的潜在危害也在加大，防灾减灾成为太原公共安全体系建设的重要组成部分。如何在发展中做好预防和应对自然灾害工作，是我市城市发展和管理的一项重要战略课题。
    面对越来越多的自然灾害，国际上许多发达国家提出了建设防灾城市的理念。今年10月7日，将是第20个国际减灾日。针对近年国内外公共突发事件增多的背景，九三学社太原市委连续几年组织公共安全课题，形成了系列提案，对加强我市公共安全管理提出了许多建议。为了深化这项工作，我们组织部分专家和有关人员成立了《太原市城市公共安全应急体系规划综合研究》课题组，城市自然灾害管理是其中的一项主要研究内容。

    一、太原市主要自然灾害概况

    太原市的主要自然灾害有地震灾害、气象灾害、洪涝灾害、地质灾害等。太原是我国自然灾害多发地，历史上各类灾害对我市的社会经济发展造成过巨大影响。
    1、地震灾害：太原位于山西地震带中部，是山西地震带乃至华北地震活动频度最高的地区之一，是国家重点监视防御区。太原盆地地质结构复杂，地下断层、断裂相互交错，地下构造运动易发生地震。有文字记载以来，太原盆地发生过有破坏性的地震23次，其中破坏烈度在6度以上的达13次之多，且易受周边地区地震波及而造成严重震害。考古发现，距今4000-12000间，太原历史上至少发生过3次7级以上地震。
    2、气象灾害。太原气象灾害有10余种，主要有:
     1)暴雨：多发于6-8月，易引发山洪、河水泛滥、城市积水；
     2）冻灾：易使农作物受灾，城市水管、供暖管、油管冻裂；
     3）雪灾：影响交通和生活生产秩序；
     4）雹害、雷击：毁坏庄稼、破坏房屋、工业设施、通讯设备；
     5）风沙害和沙尘暴；
     6）干旱等其它灾害。
    3、洪涝灾害。近年我市虽然没有发生过大面积的洪水灾害，但有影响的事件也不少。比如1994年，我市发生山洪，西山地区流下的洪水把正在施工的迎泽西大街大量土方冲下，导致下元到桥西一带数十车辆被埋压，所幸未造成人员伤亡，但经济损失严重。另外，因山洪导致的路面跨塌事件屡见不鲜。
    4、太原市地质灾害主要有：地面裂缝、地面沉降、山体滑坡、崩塌、泥石流和砂土液化等。值得注意的是，除自然地质灾害外，由于对经济的片面发展，人类对自然资源和环境的破坏，人为致灾因素也在增强。过度开采资源、大量排放工业废水废气、城市建筑工程扩张等，都可能使自然灾害活动加重。我市近年开矿和对地下水的过量开采，在局部地区已经造成地面沉降与地裂缝、塌陷等灾害隐患。

    二、太原自然灾害隐患（易损性）浅析 太原作为国家能源和重化工城市，人口、建筑物高度密集，管网系统复杂，工业化程度高，各种自然灾害对城市及其设施的潜在隐患极大，人民生民财产遭受威胁。由于篇幅有限，下面仅进行概况浅析：
    1、城市危旧建筑工程众多，遭遇地震灾害、暴雨、洪水灾害易受损害。
    2、城市水、电、气生命线工程的管网和中转薄弱环节易遭地震灾害、极端天气（冰雪、雷电）、地质灾害破坏。同时引发连锁反应，加重灾害。
    3、易燃、易爆、有毒企业和设施多，遭受地震、极端气候（高温、强对流、雷电）、洪水等自然灾害容易产生次生灾害；城市周边重化工、电力企业、矿山存在防灾安全薄弱环节，易引发次生灾害。
    4、防洪、防汛设施及工程存在薄弱环节；城市排水管道、市区低洼处、地下设施易遭受水灾。目前，我市应山洪水的主要不足之处有预警能力较弱、防洪工程和设施不足、部分河道堤防缺乏根本治理。
    5、政府机关、电视台、应急指挥中心、通讯枢纽大楼、大型调度中心、公安指挥机关等重点部位，应进行灾害预评估，加强预案管理，以免受灾后影响应急指挥和调度。
    6、城市现代设施，特别是道路、桥梁、机场、铁路、电视、通讯、网络设施遇雨雪、雷击和高温、冻灾等极端气象灾害易遭灾，且影响救灾指挥和救援行动。
    7、学校、医院及公共场所等重要场所，是灾害影响最大的部位。
    8、农村、农业防御自然灾害方面能力弱，易遭灾。
    9、汾河水库等对城市有重大影响的设施，需要做综合的抗灾安全性评价，加强加固措施管理。
    10、地震活断层沿线、地基松软区、易液化区等遭受地震灾害、地质灾害易受损。
    11、地面沉降区、地裂缝沿线、采空塌陷区等地质灾害区是各种灾害的隐患部位，易遭灾，危及建筑物和厂房基础。
    12、我市是煤炭工业基地，由于自然灾害引发的矿山突水、突瓦斯、崩塌、冒顶等潜在危害大。

    三、我市防灾减灾系统现状和面临的问题 按照国家法律，我市防灾减灾组织体系由市政府牵头，各行政和事业部门具体负责组织实施。根据管理部门行政职责，我市防灾减灾管理组织机构主要有：
     市国土资源局：负责地质自然灾害的防治。
     市地震局：负责地震灾害的监测、抗震设防要求监督管理。
     市气象局：负责气象灾害监测预警。
     市水务局：负责洪涝灾、水灾的防治。
     市农业局：负责农业灾害防治。
     市林业局：负责林业灾害防治。
     市煤管局：负责煤炭矿山灾害防治。
     市民政局：负责自然灾害灾民救助安置。
     市建管委：负责民用建筑物的防灾工程规范监督管理。
    另外，我市成立了市政府应急管理办公室，统一负责公共突发事件的应急管理工作。 今年，原人民防空办公室更名市民防局，增加了灾害防御工作。从国外灾害管理模式看，许多国家都采用民防综合管理体系，下设预警、监测、防御、应急等职能管理部门，这种体系有利于政府的综合防灾管理。
    建立统一指挥的灾害应对联动机制非常必要。预防和应急救灾都要有一个统一协调、强有力的指挥系统和联合作战机制。实际上，我市大多灾害管理体系都有由各相关部门组成的领导组或指挥部，比如市防震减灾领导组、防汛抗旱指挥部等，但都属于虚设机构。长期以来，由于我国分部门、分灾种的单一灾害管理模式，防灾减灾组织机构分成多个方面，处于分散管理的状态，既容易造成不同专业重建的浪费，又不适应综合减灾系统建立的要求。为了有效地调动全社会力量进行减灾活动，一方面需要继续逐步改革，健全减灾组织体系；另一方面需要在现行机制下建立统一的指挥决策系统，加强联防和联动工作。
    我市近年高度重视防灾减灾体系建设，取得了重要成就。但是，由于起步晚，缺乏经验和规范，仍然面临着严峻的形势。目前和今后一个阶段，我市防灾减灾主要有下问题：
    1、城市潜伏较高风险。地震、气象、洪水、地质等灾害，都有发生的潜在隐患。人口密集，城市、企业薄弱环节多，都给人民生命财产安全和社会经济发展带来风险。
    2、农村安全隐患多。农村不仅面临着各种灾害的风险，也存在着直接影响农业发展的隐患，还有影响社会稳定的因素。
    3、防灾减灾投入不足，投入体制单一。防灾减灾投入应主要靠政府，没从根本上纳入城市发展总体规划和预算。由于投入不足，导致防灾工程设施不健全，防御和应急体系没有得到与城市发展同步的高效发展。
    4、防灾减灾机构相对分散，职能有交叉，应急联动体系不强，资源共享性不足。缺乏统一的管理规范标准，物质储备制度不健全，减灾通讯建设滞后，各种抗灾工程老化问题严重，各种监测预警系统分散等。
    5、社会防灾意识不足。民众缺乏防灾减灾基本知识，主动防灾意识弱。 防灾减灾是一个系统工程，各种自然灾害都不是孤立的，需要有一个综合的管理机制，由单项减灾走向综合防灾，由分散管理走向系统管理，由应急机制走向预防管理。建立统一的危机管理机制和系统工程，是防灾减灾发展的方向。

    四、我市预防和减轻自然灾害对策和建议
    1、应把防灾减灾作为城市规划的重要内容和依据。 防灾减灾规划，应体现危机管理和综合防御的理念，综合考虑灾前预防、灾时救援、灾后恢复各个环节，实行预测、预防、救助、恢复全方位的综合管理，形成全社会共同抗御自然灾害的局面。城市防灾需要统筹规划、科学管理。
    城市规划建设要符合太原自然地质地理环境，城市总体布局以及大型建筑群、小区开发等，应科学评估自然地质条件。制定城市规划和工程选址时，应回避风险程度大的地区。比如合理避让地震活动断层、地基松软地区、易滑坡、易发生塌陷区、沙土液化区、地面沉降区、地裂缝等。 应对自然灾害的规划，最有效措施就是加强城市抗灾基础工程建设，主要工作有：
     1) 加强城市建筑工程的抗震设防管理；
     2) 加强防汛抗旱工程基础设施建设；
     3) 加强对水库、堤坝设施的加固工程；
     4) 加强地面沉降防治措施；
     5) 加强城市抵御风、雪、雨、雷、沙等气象灾害的工程设施；
     6) 加强山区的防塌、防滑工程；
     7) 重视绿化带安全隔离工程；
     8) 加强生命线管网工程的抗灾能力；
     9) 加强重化工、煤矿等企业的综合抗震、抗灾能力；
     10) 加强学校、医院等公共场所和重点场所的防灾工程，必要时规划为避难场所。
    2、建立科学的防灾减灾投入机制 防灾减灾投资分为主动性的灾前投入和被动性的减灾投入，前者主要用于预防，后者主要用于救灾。目前全球各国在加大预防投入理念上得到了共识。
    我国防灾减灾投入，实行分级管理、分级负责、分级负担的原则，应列入各级政府财政预算中。我市一方面需要加大市、县两级投入，另一方面尽力争取国家和省的防灾政策投入，同时还需要逐步建立政府、企业、社会分担的多元化投入机制。 按照国际经验，需要推进防灾减灾保险和基金运行机制。目前我市防灾减灾事业经费，主要来自政府财政。由于财政能力制约，防灾减灾投入需要逐步提升，政府不大可能一下大幅度提高防灾投入。防灾减灾系统工程建设的紧迫性，需要采取多元化的投资模式，保险和基金是有效可行的方法。建立政府支持下的灾害保险制度和风险分散机制，鼓励吸纳民间基金用于防灾事业，采用政府出资和慈善公益事业结合的方式，尝试建立防灾减灾基金机制，都是防灾减灾发展的有效途径。
    3、建立部门和行业之间的联动机制 部门和行业间建立联动机制，是城市防灾体系建设的重要内容。在这方面，需要注意解决以下问题：一是完善预案体系。虽然大多数部门和单位都建立了突发事件应急预案，但是预案可操作性不强、缺乏保障措施、相互之间不衔接的问题还比较多，缺乏实战检验。二是建立政府统一指挥平台。我市还没有建立统一的政府应急指挥技术平台，对于统一指挥调度来说，是一个不足。三是建立部门分工协作机制。现在，许多部门之间已开始尝试建立合作机制，但是由于体制原因，在许多方面联合建设还存在一些困难，比如经费投资、人员、管理责任等问题。四是最大程度达到资源共享。我市各行业在队伍建设、装备配置、物资储备等方面，存在一定资源整合的空间。要解决这些问题，需要打破条框，建立问责制度，从财政、人事等源头把关。
    4、建立资源共享的救灾应急物资储备 国家要求建立应急资源储备制度。我市以前的的物资储备主要有粮食、石油等战略性物资储备和价调基金储备。应对大型突发事件的紧急救助物资储备极少，只有民政救灾部门每年30万元的帐篷、棉衣等少量基本储备，一旦发生象地震这样的大型灾害事件，满足不了紧急救援的需求。从2009年起，市政府建立了防震减灾物资储备制度，由市发改、财政、商务、粮食等部门，采用贴息补贴的办法进行物资储备，即政府每年预算300万元用于贴息，选定一些大型超市和企业，由政府贴息，利用物流仓储，作为物资储备单位。这种储备方式，解决了部分防灾应急的需求。如何全面解决我市应急救援物资储备制度，还需要下大力气进行全方位的科学研究，研究整合不同灾种、不同公共突发事件的公共资源，以达到最佳成效的储备和应急效果。
    5、把防灾减灾纳入新农村建设领域 目前，我市农村防灾减灾事业相对薄弱，而农村在我国是自然灾害损失最严重的地方。不仅传统意义的自然灾害，如地震、洪涝、干旱等灾害对农村影响大，而且由于工业发展带来的生态资源破坏，环境污染造成的破坏，也对农村和农业带来很大影响。比如酸雨、扬尘等，泛滥的开采挖掘、土壤污染以及由于人为因素造成的水土流失带来的灾害几乎是毁灭性的。
    农村自然灾害问题的后果十分严重，加强农村防灾减灾事业十分重要而且紧迫。主要工作有：
     1）加强农村民居防震安全和减灾工程；
     2）加强农村防洪、抗旱基础设施和能力建设；
     3）建立农业气象灾害预警预报系统；
     4）加强滑坡、泥石流、土壤砂化等地质灾害预防；
     5）加强农村防灾技术研究和应用；
     6）农村防灾科普宣传和培训等。
    6、建立减灾专家委员会和灾害评估与对策系统，加强科技支撑 建立我市各个层面防灾减灾和应急救援专家库，从中选出专家，会同政府有关部门、有关行业决策和专业人员，共同组成我市防灾减灾委员会，确定我市防灾减灾发展规划和减灾对策，形成政府和专家共同决策的制度。 对灾害进行准确评估，是减灾和救灾决策的主要依据之一。随着科学技术和信息化的发展，建立灾害科技辅助预测和对策管理系统，已经成为发展趋势。目前我市许多部门建立了现代技术的快速反应系统，比如公安的110指挥系统，交警的122道路监控系统，消防的119火警接警系统，公共卫生的120系统，城建的12319系统等。有的部门还建立了更为先进的地理信息管理系统，比如国土的空间地理系统。这些对于加强我市公共安全体系，起着重要的作用。但是，在自然灾害预警等方面，科技运用水平还不足。已有的技术系统，也存在技术运用单一、人员素质不高、资源整合不够等情况。需要加强防灾管理和技术人才培养，加强防灾技术系统的科学建设和应用。    
    
        [作者简介]

         张文旺：市政协副主席，九三学社山西省委副主委、太原市委主委

         张晓峰：市政协委员，太原市地震局副局长、总工程师